Полезла в Консультант плюс. Нашла вот эту статью!
ОБРАЩЕНИЕ С БЕЗНАДЗОРНЫМИ ЖИВОТНЫМИ -
ЧЬЯ СФЕРА ОТВЕТСТВЕННОСТИ?
А.В. МАДЬЯРОВА
Мадьярова А.В., кандидат юридических наук, ведущий советник аппарата Комитета Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления.
У органов местного самоуправления возникает немало вопросов по поводу обращения с безнадзорными животными - их отлова, содержания, обезвреживания и компетенции муниципалитета в этой сфере.
В настоящее время отсутствует целостное регулирование вопросов обращения с безнадзорными животными, включая разграничение компетенции органов публичной власти разных уровней в данной сфере. В связи с этим существует известная правовая неопределенность, порождающая трудности на практике. На рассмотрении Государственной Думы находится законопроект N 458458-5 "Об ответственном обращении с животными", которым предполагается урегулировать в т.ч. указанные проблемы. Законопроект был принят в первом чтении 23 марта 2011 г., а второе чтение не прошел.
Сейчас, когда вопросы обращения с безнадзорными животными специально не регламентируются, проблема определения компетенции органов власти в этой сфере решается в зависимости от того, рассматривается ли эта функция в рамках благоустройства территории или санитарно-эпидемиологического благополучия.
Напрямую безнадзорные животные упоминаются только в гражданском законодательстве в разрезе права собственности. В соответствии с Гражданским кодексом РФ (далее - ГК РФ) органы местного самоуправления наряду с полицией обязаны содействовать розыску собственника животного, а также передаче задержанного животного для временного (до обнаружения собственника) содержания лицам, имеющим необходимые условия для этого (ст. 230 ГК РФ).
Кроме того, предусмотрено возникновение права муниципальной собственности на безнадзорное животное: это происходит при необнаружении собственника в течение шести месяцев и отказе лица, содержавшего животное в это время, от приобретения его в собственность. В этом случае порядок использования животного определяется органом местного самоуправления (ст. 231 ГК РФ).
Надо сказать, что в Федеральном законе от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ) указание на подобные полномочия органов местного самоуправления отсутствует, и это создает известную неопределенность в вопросе о порядке их исполнения. Как известно, вопросы местного значения определяются только указанным Федеральным законом, а полномочия, закрепляемые за органами местного самоуправления иными федеральными законами и не подпадающие под перечень вопросов местного значения, могут рассматриваться либо как делегированные государственные полномочия, либо как права по решению вопросов, не относящихся к вопросам местного значения (ч. 1 ст. 18, ч. 1 ст. 19 Федерального закона N 131-ФЗ).
Первое означает, что такие полномочия обязательны к исполнению только в случае, если федеральным законом о бюджете предусмотрены субвенции на их осуществление (ч. 7 ст. 19 Федерального закона N 131-ФЗ), чего, как известно, в рассматриваемом случае нет.
Второе означает, что осуществление данных функций является не обязанностью, а правом органов местного самоуправления и осуществляется ими исключительно за счет собственных средств (ч. 2 ст. 14.1, 15.1, 16.1 Федерального закона N 131-ФЗ).
В этой связи возможен следующий алгоритм рассуждений. Закрепление в ГК РФ полномочия по обращению с безнадзорными животными в качестве прав органов местного самоуправления представляется неверным. Об этом свидетельствуют, во-первых, императивные формулировки Кодекса при возложении данных полномочий на органы местного самоуправления, а во-вторых, отсутствие иных субъектов, уполномоченных в данной сфере согласно Кодексу и иным законам (тогда как сама конструкция прав органов местного самоуправления подразумевает возможность их участия в осуществлении "чужих" полномочий).
Таким образом, следует признать, что указанные функции относятся к обязанностям органов местного самоуправления, установленным законом. И в этой связи следующий ключевой вопрос: относятся ли эти обязанности к собственным полномочиям органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения или должны рассматриваться как государственные полномочия, переданные федеральным законом для осуществления органам местного самоуправления? В условиях отсутствия четкой законодательной регламентации данной проблемы в принципе имеет право на существование любое из приведенных толкований. Однако содержание рассматриваемых полномочий, их "локальный" характер, непосредственная связь с вопросами обеспечения жизнедеятельности населения территории обусловливают подход, согласно которому при наличии более или менее подходящих вопросов местного значения их следует рассматривать в составе таковых. Так, представляется, что закрепленные ГК РФ полномочия органов местного самоуправления по обращению с безнадзорными животными вполне могут рассматриваться в рамках их компетенции по благоустройству территории (п. 19 ч. 1 ст. 14, п. 25 ч. 1 ст. 16 Федерального закона N 131-ФЗ). Согласно ч. 1 ст. 2 Федерального закона N 131-ФЗ благоустройство территории поселения (городского округа) определяется как комплекс предусмотренных правилами благоустройства территории поселения (городского округа) мероприятий по содержанию территории, а также по проектированию и размещению объектов благоустройства, направленных на обеспечение и повышение комфортности условий проживания граждан, поддержание и улучшение санитарного и эстетического состояния территории.
В Методических рекомендациях по разработке норм и правил по благоустройству территорий муниципальных образований, утв. Приказом Минрегиона России от 27.12.2011 N 613 (далее - Методические рекомендации Минрегиона), благоустройство территории определяется как комплекс мероприятий по инженерной подготовке и обеспечению безопасности, озеленению, устройству покрытий, освещению, размещению малых архитектурных форм и объектов монументального искусства.
Итак, на основании ГК РФ к полномочиям органов местного самоуправления по обращению с безнадзорными домашними животными относятся:
- содействие розыску собственника животного;
- содействие передаче задержанного животного для временного (до обнаружения собственника) содержания лицам, имеющим необходимые условия для этого;
- содержание и использование животного, поступившего в муниципальную собственность (при необнаружении прежнего собственника или отказе временного владельца принять его в собственность).
Поскольку ГК РФ рассматривает животных, в т.ч. безнадзорных, исключительно как имущество, то и полномочия органов местного самоуправления по обращению с безнадзорными животными направлены на определение их дальнейшей гражданско-правовой судьбы как имущества - определение собственника и распоряжение имуществом при отсутствии собственника.
Обращает на себя внимание, что органы местного самоуправления обязаны лишь содействовать как поиску собственника, так и передаче животного во временное владение других лиц. Они не обязаны содержать обнаруженное бесхозяйное животное в период розыска собственника. В силу этого они не обязаны и учреждать организации, осуществляющие временное содержание таких животных (приюты, питомники и т.п.). Однако, как представляется, на основании этого же правового регулирования за ними следует признать право учреждать соответствующие муниципальные организации. Такая деятельность, безусловно, будет способствовать обеспечению безопасности населения, а следовательно, и благоустройству территории. Причем данное право, будучи правом по решению вопросов местного значения в сфере благоустройства, может осуществляться без учета ограничений, установленных п. 3 ст. 136 Бюджетного кодекса РФ (далее - БК РФ).
Кстати, функции по охране окружающей среды и защите животных относятся к видам деятельности, которыми могут заниматься социально ориентированные некоммерческие организации (подп. 3 п. 1 ст. 31.1 Федерального закона от 12.01.1996 N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях"). В частности, подобные некоммерческие организации могут оказывать услуги по содержанию и устройству безнадзорных животных. Органы местного самоуправления со своей стороны вправе оказывать поддержку таким организациям.
Пример.
Администрация Иркутска определила компанию, которая займется в городе отловом и содержанием безнадзорных собак в 2013 г. С животными должны проводиться необходимые ветеринарные мероприятия: клеймение, вакцинация против бешенства, стерилизация и кастрация, обработка от паразитов, дегельминтизация. На каждую собаку заводится карточка, кроме того, подрядчик должен способствовать поиску хозяина для животных. Обо всех проведенных мероприятиях подрядчик раз в неделю будет отчитываться в отделе санитарного состояния комитета по ЖКХ администрации Иркутска. Отслеживать выполнение работ можно будет и через Интернет. Сейчас разрабатывается сайт, на котором будут размещаться информация о месте отлова животных, проведенных мероприятиях, фотографии, чтобы желающие найти себе питомца могли выбрать его.
Также ведется подготовка аукциона на отлов и содержание собак до конца 2013 г. Всего за год необходимо отловить 1350 собак. На это из бюджета города Иркутска выделено 6,5 млн. руб.
В Федеральном законе от 30.03.1999 N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" (далее - Федеральный закон N 52-ФЗ) не содержится специальных положений о безнадзорных животных и порядке обращения с ними. Однако безнадзорные животные могут являться переносчиками заболеваний, общих для человека и животных, в т.ч. способных повлечь летальный исход, в связи с чем мероприятия по отлову и содержанию безнадзорных животных относятся к санитарно-противоэпидемическим (профилактическим) мерам в области защиты населения от болезней, общих для человека и животных, предупреждения и ликвидации болезней животных, их лечения. В соответствии с п. 2 ст. 2 Федерального закона N 52-ФЗ осуществление мер по предупреждению эпидемий и ликвидации их последствий, а также по охране окружающей среды является расходным обязательством субъектов РФ. Согласно ст. 6 Федерального закона N 52-ФЗ к компетенции субъектов РФ относится в т.ч. принятие законов и иных нормативных правовых актов субъекта РФ, контроль за их исполнением, разработка, утверждение и реализация региональных программ обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения. В Санитарно-эпидемиологических правилах СП 3.1.7.2627-10, утв. Постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 06.05.2010 N 54, регулирование численности безнадзорных животных путем их отлова и содержания в специальных питомниках, их иммунизация против бешенства рассматриваются как мероприятия по недопущению возникновения случаев бешенства среди людей. Организация и проведение указанных мероприятий осуществляются при реализации региональных программ санитарно-эпидемиологического благополучия населения и относятся к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ (п. п. 9.2, 9.5). Закон РФ от 14.05.1993 N 4979-1 "О ветеринарии" к полномочиям субъекта РФ в области ветеринарии также относит защиту населения от болезней, общих для человека и животных, за исключением вопросов, решение которых отнесено к ведению Российской Федерации (ст. 3). Подпунктом 5 п. 2 ст. 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 184-ФЗ) к ведению субъектов РФ отнесены предупреждение чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера, стихийных бедствий, эпидемий и ликвидация их последствий.
На этом основании в последние годы стала складываться правоприменительная практика, которая признает, что полномочия по отлову и содержанию безнадзорных животных относятся к компетенции органов государственной власти субъектов РФ и, соответственно, к расходным обязательствам субъектов РФ (см., например, Определения Верховного Суда РФ от 28.01.2010 N 32-В09-22, от 04.07.2012 N 88-АПГ12-2, письмо Минфина России от 19.09.2011 N 06-04-11/01-348).
Между тем такое понимание еще не вполне устоялось, и споры о компетенции между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъектов РФ продолжаются.
Пример.
В Определении Верховного Суда РФ от 09.03.2010 N 32-В09-20 констатируется, что действующие в настоящее время федеральные законы прямо не предусматривают в числе санитарно-противоэпидемических мероприятий отлов безнадзорных собак и кошек и не возлагают на органы власти субъектов РФ обязанности по установлению порядка их отлова, содержания и использования.
Постановлением правительства Ханты-Мансийского автономного округа - Югры от 23.07.2001 N 366-н вся работа с животными, в т.ч. их отлов и передержка, возложена на органы местного самоуправления и жилищно-коммунальные службы. При этом управление Роспотребнадзора по Ханты-Мансийскому автономному округу - Югре (территориального отдела в г. Нягани и Октябрьском районе) в ответ на обращение заявителя указало, что вопросы отлова и утилизации бесхозяйных животных не регулируются санитарным законодательством.
Такая позиция особенно удивительна, поскольку вступает в явное противоречие с вышестоящим ведомственным актом в системе самого Роспотребнадзора - упомянутым СанПиН <*>.
--------------------------------
<*> Материалы по обращению главы администрации Октябрьского района Ханты-Мансийского автономного округа - Югры А.П. Куташова к председателю Комитета Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления В.Б. Кидяеву от 27.02.2012 (вх. N 35226-6) // Архив Комитета Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления.
В Методических рекомендациях Минрегиона (п. 8.10.6) закреплено: отлов бродячих животных рекомендуется осуществлять специализированным организациям по договорам с администрацией муниципального образования в пределах средств, предусмотренных в бюджете муниципального образования на эти цели.
Все это, конечно, порождает известную неопределенность и неустойчивость практики в части понимания вопроса о границах и объеме ответственности разных уровней власти в сфере обращения с безнадзорными животными. Безусловно, данная проблема нуждается в более четком законодательном урегулировании.
Тем не менее по совокупности факторов можно утверждать, что в настоящее время преобладает тенденция рассматривать полномочия по отлову и содержанию безнадзорных животных в рамках собственных полномочий органов государственной власти субъектов РФ в сфере обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения.
Данный подход означает также следующее. Согласно п. 6 ст. 26.3 Федерального закона N 184-ФЗ органы государственной власти субъектов РФ вправе передать полномочия в сфере обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия органам местного самоуправления. При этом в соответствии с ч. 2 ст. 19 Федерального закона N 131-ФЗ наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочия может осуществляться только законом субъекта РФ. В этой связи, в частности, упомянутое постановление правительства Ханты-Мансийского автономного округа - Югры нельзя рассматривать как правовую форму передачи государственных полномочий по отлову и содержанию безнадзорных животных органам местного самоуправления.
Также следует отметить, что согласно Федеральному закону N 52-ФЗ органы местного самоуправления наряду с иными субъектами обеспечивают соблюдение требований законодательства Российской Федерации в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения за счет собственных средств.
Эту норму можно рассматривать как юридическое основание признания права органов местного самоуправления заниматься отловом и содержанием безнадзорных домашних животных. Данную деятельность можно трактовать и обосновывать либо как решение вопросов местного значения в сфере благоустройства территории, либо как участие в осуществлении государственных полномочий (ч. 2 ст. 14.1, ч. 2 ст. 16.1 Федерального закона N 131-ФЗ), а именно, с учетом сказанного, в рамках полномочий субъекта РФ в сфере санитарно-эпидемиологического благополучия. Принципиальная разница между названными вариантами интерпретации заключается в том, что при первой трактовке (в рамках благоустройства) данная деятельность может осуществляться вне зависимости от факта и степени дотационности муниципального образования, а во втором - в прямой зависимости от этих обстоятельств. В соответствии с п. 3 ст. 136 БК РФ право устанавливать и исполнять расходные обязательства, не связанные с решением вопросов местного значения, принадлежит лишь муниципальным образованиям, в бюджетах которых доля межбюджетных трансфертов из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации (за исключением субвенций, а также предоставляемых муниципальным образованиям за счет средств Инвестиционного фонда РФ субсидий и межбюджетных трансфертов на осуществление части полномочий по решению вопросов местного значения в соответствии с заключенными соглашениями) и (или) налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет не превышала 30% собственных доходов местного бюджета.
Иными словами, если рассматривать право на отлов и содержание безнадзорных животных как право по решению вопроса местного значения "организация благоустройства территории", то его вправе осуществлять в т.ч. поселение, городской округ, уровень дотационности которого равен или превышает указанный 30-процентный лимит. Если же рассматривать данное право как участие в осуществлении государственных полномочий, то его реализация возможна только при условии, что уровень дотационности ниже этой границы.
Так какой же вариант толкования предпочтителен? К сожалению, на этот вопрос трудно дать однозначный ответ. В случае возникновения проблем и споров, в т.ч. судебных, на практике для отстаивания своей позиции можно руководствоваться любым из предложенных вариантов, а также использовать оба подхода с учетом бюджетной обеспеченности муниципального образования и фактического течения дела.
Кроме того, следует отметить следующее. Как было показано выше, органам местного самоуправления законом (ГК РФ) предписано осуществлять работу по предотвращению и пресечению безнадзорности животных, в т.ч. по обеспечению их содержания в специальных местах. При этом в реальной жизни трудно разделить изъятие животного из уличной среды в целях розыска собственника и отлов в целях обеспечения санитарно-эпидемиологической безопасности.
Отлов и содержание безнадзорных животных - это комплексная функция, которая имманентно связана с обеспечением и благоустройства, и санитарно-эпидемиологического благополучия, и ее нельзя свести только к чему-то одному. Более того, сами сферы благоустройства и санитарно-эпидемиологической обстановки неразрывно сопряжены между собой. Показательно, что в законодательном определении благоустройства в качестве одной из целей проводимых мероприятий обозначено поддержание и улучшение санитарного состояния территории.
Поэтому и деятельность в этой сфере может осуществляться одновременно различными уровнями власти в рамках их компетенции, важно лишь произвести адекватное и понятное разграничение прав и обязанностей. Поэтому нет никакого противоречия в утверждении, что ответственность за осуществление отлова и содержания безнадзорных животных возложена на органы государственной власти субъектов РФ (в рамках санитарно-эпидемиологических полномочий), а органы местного самоуправления управомочены участвовать в осуществлении данной деятельности (в рамках полномочий по благоустройству территории).
В этой связи представляются необоснованными возражения прокурора г. Усть-Кут на Порядок отлова и содержания безнадзорных животных на территории Усть-Кутского муниципального образования (городского поселения) со ссылкой на то, что полномочия в данной сфере принадлежат субъекту РФ и органам местного самоуправления они не передавались. В этом случае, кстати, прокурор проигнорировал даже положения ГК РФ, тогда как в указанном Порядке целью отлова животных обозначался прежде всего именно розыск собственника и содержание животного также регулировалось на время такого розыска <*>.
--------------------------------
<*> Материалы по обращению администрации муниципального образования "Город Усть-Кут" к Председателю Государственной Думы С.Е. Нарышкину от 14.02.2012 (вх. N 34930-6) // Архив Комитета Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления.
Итак, подведем итог. На наш взгляд, органы местного самоуправления по общему правилу, с одной стороны, не обязаны, а с другой - вправе заниматься вопросами отлова, содержания, обезвреживания (иммунизации) и использования (в т.ч. утилизации) безнадзорных животных. Обязанность осуществлять данные виды деятельности возникает у органов местного самоуправления в двух случаях:
- при передаче соответствующих полномочий органам местного самоуправления законом субъекта РФ;
- при поступлении таких животных в муниципальную собственность в порядке ст. 231 ГК РФ.
